用好统计质量保证框架 高质量推进统计现代化改革

——国家统计局总统计师曾玉平解读《国家统计质量保证框架(2021)》

　　近日，国家统计局印发《国家统计质量保证框架(2021)》，国家统计局总统计师曾玉平对制定发布统计质量保证框架有关情况进行专题解读。

　　一、国家统计局建立统计质量保证框架的历史过程

　　统计工作是加工统计信息、生产统计产品的过程，提高统计质量始终是统计工作的核心任务。然而，什么是高质量的统计?衡量统计数据质量的标准又是什么?要对统计质量进行管理，首先要对统计质量的内涵做出科学全面的界定，对统计质量管理做出全面性、系统性、综合性的工作规范。2013年8月，国家统计局印发国家统计质量管理指导性文件《国家统计质量保证框架》，首次全面系统地提出了统计质量评价标准和保障措施，要求从统计的准确性、及时性、可比性、一致性、适用性、可获得性和经济性等7个方面对统计质量进行管理，对统计数据生产全过程进行考量和评价。国家统计质量保证框架为强化国家统计质量管理，实现统计质量管理的科学化、标准化和规范化提供了重要遵循，也为各地区、各专业制定质量保证框架实施细则提供了指引。此次制定的《国家统计质量保证框架(2021)》，是对2013版框架的进一步修订完善。

　　二、国际上的相关统计规范

　　在统计质量管理的长期实践中，国际组织和外国政府统计机构纷纷构建统计质量保证框架，这些规范性文件对于加强我国统计质量管理、设计制定中国统计质量保证框架具有重要参考借鉴意义。

　　国际货币基金组织(IMF)于2001年制定，2003年修订《数据质量评估框架》，从数据质量的前提条件、统计政策和工作的独立性和公正性、方法健全性、准确性和可靠性、适用性、可获得性等方面对数据质量进行评估。

　　经济合作与发展组织(OECD)于2003年发布《统计活动质量框架和导则》，从数据质量定义和统计的基本原则，制定保证新统计项目质量的程序，定期评估现有统计项目质量，统计质量准则的更新等4个方面对统计活动质量提出规范和指导。

　　联合国统计委员会(UNSC)于2012年首次颁布《通用国家质量保证框架模板指南》。为适应2030年可持续发展目标(SDG)监测工作需要，于2017年对模版指南进行修订，形成《联合国官方统计国家质量保证框架手册》(NQAF)，2019年3月颁布实施。新修订的NQAF共9个独立章节，提出了官方统计质量保证的5项核心建议和9项补充建议，并从管理统计系统、管理机构环境、管理统计流程和管理统计产出4个层面明确了19项质量原则与要求。以国际化、通用化、模块化的方式，形成了质量保证原则、建议、措施紧密结合的一整套工具体系，为各国开展统计质量保证工作提供了值得借鉴的工具、技术和方法。

　　另外，欧盟统计局制定了欧洲统计业务守则以及质量报告标准、质量报告手册等一套完整的质量工具，在英国、意大利等欧洲国家被广泛采用;美国制定了联邦信息质量指南;加拿大统计局参考NQAF制定了统计质量控制指南。统计质量保证工作受到国际统计界的高度重视并逐步走向规范化。

　　三、2021版《国家统计质量保证框架》的主要内容和特点

　　2021版《国家统计质量保证框架》(以下简称2021版《框架》)针对统计调查的全过程提出质量评价标准、质量控制要求和质量保障措施。共包括3部分内容，第一部分从统计的真实性、准确性、完整性、及时性以及适用性、经济性、可比性、协调性和可获得性等9个方面，确定了统计质量的评价标准;第二部分从确定需求、调查设计、核准备案、任务部署、数据采集、数据处理、数据评估、数据公布与传播、统计分析、项目评估等统计调查流程的10个环节提出了具体的质量控制要求;第三部分从加强统计法治建设、完善统计体制机制等7个方面明确了统计质量保障措施。

　　2021版《框架》的制定是统计质量管理领域的又一次重要革新。在管理理念上，不仅注重数据生产端的质量管理，还进一步强化统计服务端的质量管理，将用户需求、用户意见和评价反馈作为重要内容来考量;在目标定位上，不仅追求统计数据的真实准确、完整及时，同时强调数据的可比性、协调性、适用性、可获得性和经济性;在管理模式上，采取全流程质量管理的方式，对各环节的工作质量进行标准化管理和控制;在管理手段上，一方面加强技术防控，实现数据生产全程留痕、可追溯，另一方面强化法治监督，优化统计生态环境。

　　四、2021版《框架》与2013版相比的主要变化

　　随着我国社会经济的不断发展、大数据的迅猛增长，以及现代信息通信技术的快速升级，社会各界对统计工作的要求、统计数据来源和采集方式均发生了较大变化，统计质量管理的内涵、范围和要求也相应改变。为此，我们对2019年最新修订的《联合国官方统计国家质量保证框架手册》(NQAF)进行了中文翻译，在深入研究梳理国际统计规范并结合我国统计工作实际的基础上，对我国2013年印发的国家统计质量保证框架进行了修订。修订体现了3个特点。一是贯彻党中央、国务院关于统计工作的重要文件和中央领导对统计工作的重要指示批示精神，并与相关法律法规和统计规范性文件相衔接。二是参考联合国官方统计国家质量保证框架手册(NQAF)和欧洲经委会通用统计业务流程模型(GSBPM)的核心要义，并与我国统计工作实际相结合。三是保持框架结构的基本稳定，并与统计工作新进展、新技术手段和新数据源的新要求相匹配。

　　具体来说，主要有以下5个方面的变化。

　　一是将质量评价标准中的“一致性”修订为“协调性”。即侧重于对统计数据间逻辑关系的评价，要求统计数据结构严谨、逻辑合理、各总量数据、结构数据之间高度匹配。

　　二是考虑到各相关业务环节都需按照不同的资料归档要求进行分类整理，不宜单独作为一个环节，删除原框架中的“整理归档”环节，质量控制的环节从11个调整为10个。

　　三是为适应数据来源的多样性，在需求确定、调查设计、任务部署、数据采集和数据处理等环节，相应增加了对部门行政记录、地理空间信息、大数据等其他新数据源进行采集和分析利用的质量控制要求。

　　四是按照《统计法》的有关规定和政府信息公开条例相关要求，在核准备案环节增加了关于调查项目公开的质量要求。

　　五是按照数据资源共享的有关要求，在数据发布与传播环节增加了完善微观数据开发开放的质量要求。

　　五、国家统计质量保证框架的贯彻实施情况

　　根据国家统计质量保证框架全流程质量管理的要求，近年来，国家统计局研究制定了一系列规范性文件，确保质量管理措施落地落实。一是在调查设计环节，参考联合国通用元数据框架(CMF)、统计数据和元数据交换标准(SDMX)等，制定了《国家统计调查元数据标准》和《统计元数据维护与管理办法》，建立了统计基础元数据;借鉴德国等发达国家经验，制定了《统计调查表测试工作规程》，建成了统计报表可行性测试国家实验室。二是在核准备案环节，制定了《部门统计调查项目管理办法》，加强统计调查项目管理。三是在数据采集和处理环节，制定了《企业一套表联网直报工作手册》等，不断提升数据采集处理工作效能。四是在数据评估环节，制定了数据质量审核评估管理办法，建立了主要统计指标数据质量评估制度。五是在数据公布与传播环节，建成了国家统计局数据发布库和4个微观数据实验室。六是在项目评估环节，制定了评估办法，开展规范化、制度化评估。自2019年以来，组织开展了规模以下工业、服务业统计调查，资质外建筑业统计调查，限额以下批零住餐业统计调查，企业(单位)研发活动统计调查，工业生产者价格指数(PPI)调查、主要畜禽监测调查、第四次全国经济普查等统计调查项目的执行情况评估工作，形成了依据项目执行情况评估结果反向促进统计调查制度方法进一步健全完善的良性循环工作机制。同时，国家统计质量保证框架实施以来，统计系统认真部署，贯彻落实，通过搭建一整套统计质量管理体系，推动统计数据质量明显提升。

　　六、相关配套文件《统计业务流程规范(2021)》

　　2009年，联合国欧洲经济委员会编写了描述和定义官方统计数据生产业务流程的通用统计业务流程模型(GSBPM)。世界各国基本遵循GSBPM的设计理念建立统计业务流程模型。自2009年起，中国国家统计局参照GSBPM从全系统和全流程的角度对统计业务流程进行再造，推进以企业一套表改革为核心的统计四大工程建设，并于2012年正式实施。为了巩固提高企业一套表联网直报改革成果，借鉴GSBPM全流程管理的理念，力求将统计业务流程的规范化要求固化在每一个工作环节中。2013年，充分借鉴国际标准化组织的ISO9000质量管理体系标准、GSBPM，并与我国的统计实际相结合，组织研究制定印发《国家调查队统计流程规范》，对统计数据生产全过程进行考量和评价，将质量控制扩展到确定需求、统计设计、审批备案、任务部署、数据采集、数据处理、数据评估、数据发布与传播、统计分析、整理归档、综合评估等11个环节，突出全过程质量控制的理念，进一步加强和改进我国统计质量管理工作。

　　2019年1月，欧洲经委会对GSBPM做出更新，中国国家统计局随即开展了GSBPM中文版本翻译工作，同时，认真研究新版GSBPM的修订情况，结合统计业务工作实际，基于《国家调查队统计流程规范》研究制定《统计业务流程规范(2021)》，根据统计局系统业务工作特点，在各流程环节中增加相应内容，用于指导统计系统的业务工作。将流程环节重新整合，从原有的11个环节、48个节点修改为10个环节、46个节点。另外，还在确定需求、调查设计、数据采集等环节增加了对大数据资源、网络调查、电子记账、无人机遥感测量等新数据源和新调查方法的有关规范。

　　七、用好统计质量保证框架，高质量推进统计现代化改革

　　“十四五”时期，统计现代化改革要努力实现统计数据质量持续提高、统计制度方法科学健全、统计调查能力明显增强、统计分析服务优质高效、统计体制机制更加完善和统计法治监督纵深推进的总体目标。2021版《框架》的修订和实施，既是进一步加强统计全流程质量管理的重要举措，也是持续提升统计数据质量的重要制度保障。下一步，国家统计局将以2021版《框架》修订为契机，全面推进统计系统和有关部门的统计质量保证工作，以提高统计数据质量和统计工作效能为根本目标，在强化数据质量全流程管理基础上，牢牢把握统计质量管理各环节和全要素，为推进统计现代化改革提供坚实保障。一是制定和完善相关工作流程规范，全力推进统计全过程质量管理在统计系统和有关部门统计工作中落实落地。二是加强国际交流合作，既充分借鉴国际先进经验，也及时宣传推广我国统计质量保证工作成果。三是加强对部门和地方统计质量保证相关业务培训，推动国家质量保证框架各项要求落到实处。四是继续推进调查项目执行情况评估，拓宽评估范围，坚持用事中评估与事后评估、定性评估与定量评估相结合的方法，围绕项目全过程各环节实施情况开展评估，查找执行中存在的问题，为进一步改进完善统计制度方法、业务流程和相关工作提供依据。